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立场 城管权力须尽快驯化  

2008-01-23 11:16:22|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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秋风

湖北天门市城管打死魏文华,再一次显示了城管权力不受约束趋向暴虐的事实。应对之道,要么是废除城管制度,至少要对城管的权力予以严格约束,使之不能被地方党政官员的意志任意支配,损害民众的权益。

城管比警察还少约束

就性质而言,城管是一种警察。

“警察”一词根源于拉丁文politia,意思正是“城邦内部管理”(“civil administration”)。这个拉丁文词的辞源是古希腊文的“城邦”。西方“警察权”(police power)涵盖范围极广,包括卫生监督、规划等等。而这些,正是目前中国城管的职责范围。普通所理解的狭义的警察,反而只涵盖警察权的一小部分。

目前城管的管理权限十分宽泛,可以说,城市的事务,除了其他机构管理的专门事务之外的全部事务,都归城管来管理。按照北京市的相关文件,城管的处罚权就达13项,包括市容环境卫生、市政、公用事业、城市节水、园林、河湖、施工现场、城市停车等等。

就城管的日常运转来说,它的活动也日趋接近于狭义的警察。城管可以在执法过程中限制当事人的人身自由,可以没收当事人的财物,也可以做出处罚。近几年,城管进行武装的倾向也十分明显,城管配备了不少警用暴力器械或者防暴设备,并且,就像天门市及其他很多地方的情形所示,城管也越来越倾向于在执法活动中大胆使用暴力。

可以说,城管是狭义的警察之外的另外一种类型的警察,其权力范围远远超过警察,其行使权力的方式也可能对民众的财产甚至人身构成毁灭性影响。但是,如此广泛而巨大的权力,却几乎没有受到多少有效的约束、限制。与警察相比,城管权力约束、监督机制的匮乏就一目了然。

普通警察的活动首先受其内部的规则与程序之控制。政府制定了种种法律法规,比如《警察法》,还有《治安管理法》。这些法律严格规定了警察活动的范围及其程序。其次,警察的活动大部分要接受外部的司法控制。比如,警察要把自己抓获的刑事犯罪嫌疑人移交给检察院,由检察院来决定是否起诉。接下来,法院也会对案件进行审理,犯罪嫌疑人有机会在此为自己辩护,甚至在此揭露警察刑讯逼供的情节。在法治较为健全国家,警察必须到法庭上与犯罪嫌疑人对质,目前国内一些地方也开始引入这项做法,有些负责办案的警察被召至法庭作证。

这样的双重控制,有助于约束警察权力,即便在现实中,这些约束监督机制并不能有效地发挥作用。但是,城管行使其警察权的过程中,却几乎不存在类似的机制。

城管活动所依据的法律,仅仅是地方法规,甚至只是地方行政部门的一纸“通知”、“批复”等等。依据如此低层次的红头文件,城管就获得了可以毁灭民众财产或人身的权力。这样的授权程序过于随便,给了政府随意授权的便利机会。于是,各地城管的权力总是含糊而无所不包,城管不穿正规警服,却是全能警察。

另一方面,在执法过程中,城管的活动也经常不受外部控制。对于城管的处罚决定,当事人只能申请举行听证,在城管作出决定后,唯一的救济办法是在该系统内部提出行政复议。可想而知,在官官相护的机制下,这种行政复议几乎不可能给当事人以正义。

城管是城官权力的延伸

 

城管之所以快速发展,也许恰恰是因为其权力不受控制。城管作为一项制度之形成、完善,与90年代地方政府政绩竞争趋向激烈是同步的。地方党政官员为了升迁,争相创造让上级看得见的政绩。为此,首先需要控制资源,比如抢占农民土地;需要控制城市人口,驱赶外来人口;当然,也需要维持城市的壮观、优美,比如驱逐小摊贩。

城管应运而生,并且也恰恰因为其权力缺乏清晰界定,而可由地方政府随意授权,而迅速壮大。因为没有相关程序控制,地方党政负责人可以方便地指挥城管,使之按照自己的意志,充当改造城市、控制城市、强化自己政绩的目标。

地方党政负责人追求政绩的冲动让城管享有了广泛的权力,并且可以不受约束地使用这种权力。近些年来,商业化又深深渗透到政府活动过程中。巨利当前,城市政府趋向于直接对民众使用暴力。城管的野蛮执法,乃是城市政府权力趋向野蛮的一种征兆。

归根到底,城管的权力是城官权力的一种延伸。本来,按照法治原则,城市政府包括警察,对民众可以行使哪些方面的权力、如何行使这些权力,只能由这个城市的民众自己或者其代表基于公众利益、以严格立法的方式来决定。但是,城市党政官员并不认为城市是民众的,相反,他们相信,可以自相授受此种广泛而巨大的警察权力,根本不需要经过严格而公开的立法程序。如此设立的城管,基本上是城市主政官员的工具,而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力的背后,正是城官不受限制的权力。

驯化城管的权力

如此城管是否发挥正面作用,一点都不重要。人们已经看到、媒体已经报道了城管如何滥用权力、侵犯好人的财产权和人身自由、甚至导致好人死亡的事故,这些就足以说明,城管制度内在地具有无法克服的缺陷。因此,解决城管问题最有效的办法,就是废除带有强烈暴力色彩的城管制度,其部分权力仍由普通警察行使;剩余权力由各个行政部门的“文官”行使。如此政出多门的执法,效率确实可能比较低,但是,在权力没有得到有效限制的情况下,宁可使执法效率低一些,要比城管高效率地损害民众权益要好一些。

假如无法立即废除城管制度,那么,民众及其代表就应当对城市政府施加压力,规范城管权力。首先,城市人大对设立城管及相关授权文件予以系统地审查清理,透过严格的立法程序,包括民众参与,制定一部权威的城管授权地方法规,严格地界定城管的权限范围,并严格地规定其行使权力的手段。比如,应当规定,城管人员不得武装,必须赤手执法。人们可能忘记了,在很多国家,普通警察也不得武装,城管更没有理由武装。

同时,法律也应当规定,城管必须独立地执法,即城管只依据地方法规、根据其专业判断进行执法活动。城管的执法活动之所以有时十分凶悍,因为得到地方党政官员搞运动的指令,这种运动式执法通常会对民众造成大面积损害。立法应当确保城管作为执法单位的独立性。为此,需要设立一道防火墙,使地方党政官员不能直接对城管发布指令,不能安排城管从事运动式执法。只有切断城管与城官的直接联系,才有可能减弱城管身上的戾气,使其遵守法律。否则,城管自恃权力支持,必然倾向于胡作非为。

城管的活动也须接受更为严格的程序控制。《行政处罚法》中已确立了相对完备的行政处罚程序。但在当前城管执法的过程中,《行政处罚法》中的程序性条款规定根本未得到遵守。如何使这些程序得到遵守?这是立法者必须要考虑的问题。一个可行的方向是尽可能减少现场执法处罚,让执法活动进入某种类似于“城管法庭”的场合,给予当事人以辩护、说明机会。

当然,城管的执法活动必须接受各种形式的外部监督,其中最为重要的是司法监督。也就是说,对于城管的执法活动,公民有权提起诉讼,且此类案件应当异地审理。另一种形式的外部监督是独立监督或公民参与式监督。比如,可以设立一个由社会各方面人士组成的“城管执法监督委员会”,定期对城管的执法活动进行评估,甚至可以接受民众的投诉,进行调查。

总之,假如不能废除城管,那就应当驯化城管,使之真正地服务于城市的公众利益,而不是服从城市官员的私人意志,肆意侵害民众权益。否则,城管与民众的战争就永无终结之日,使政府权力的正当性流失殆尽。

(作者为九鼎公共事务研究所研究员)

编辑:何晓鹏 xsjzk@sina.com

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