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萧锐评论:切开公章,切不断制度积弊  

2008-01-04 16:43:34|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   切开公章切不断制度积弊

                                               ■萧锐

    贵州省锦屏县平秋镇圭叶村,因一枚由本村村民发明刻制的“公章”而闻名全国:将村里审核财务公章一分为五,分别由四名村民代表和一名党支部委员保管,村里的开销须经他们中至少三人同意后,才可将其合起盖章,盖了章的发票才可入账报销。

    在网友将其冠以“史上最牛公章”大名之后,这枚被切成五瓣的公章被赋予越来越多的标本意义:有人认为“五合公章”暗合“分权制衡”原理,有论者更是将其与安徽小岗村首创家庭联产承包责任制相提并论。据称,锦屏县有关部门也开始在全县农村推广“五合章”理财办法的工作。在一片肯定与欢呼声中,“五合公章”这一原本朴素而无奈的不得已之举被人为拔高。

    在笔者看来,被切开的公章固然有其积极意义,但如果想要靠“五合公章”来实现村级管理的民主化与公开化却是前景堪忧。公章可以被切开,但依旧顽固的制度积弊却不会因此被斩断。

    首先,“五合公章”并不具备专家学者所谈到的分权制衡乃至宪政初步的雏形意义。本身就是因为村民对财务开支存在“不满和质疑”才集思广益想出来的切章妙招,所要达到的也无非是消弭悠悠之口的目的。对村级财务问题的监督与审核从理论上根本无法兼具分权制衡的基本属性,而只是财务管理制度的形式变化——把原本由村长乃至会计所应当承担的财务责任转嫁或者分担到了五个人肩上,从此这个“烫手的山芋”便到了一个民选的小集体手中,“与我村长再无干系”。可昔日的村长难道不是通过基层民主选举产生的吗?如何保证不出现“一支笔暴政”向“五瓣章暴政”的蜕变?在此时就妄谈五合公章“真正实现了从结果公开到过程公开、从专制决策到民主决策、从纵向监督到横向监督、从对上负责到对下负责”的村级管理体制的诸多制度性转变似乎还为时尚早。

    貌似创新的“五合公章”其本质仍然没有对村级财务管理体制有什么制度性的改变。据笔者了解,原本的村级财务管理制度中也并非就如报道中所称的“一支笔”式财务管理,也有诸如会计与出纳“一人管账,一人管钱”的模式,有的地方甚至还有支书、村长乃至其他村委会主要负责人联署的制约机制。而这似乎也并没有改变村务财务管理的混乱局面。既然“会计+出纳”的制约模式之于村级财务管理无法奏效,那这种“五章合一”的创新也就意义寥寥了。再加上,“五合公章”体制下村民代表的产生程序与五瓣公章的使用程序被忽略掉了,而“三人同意即可盖章”的正义实现程度也被夸大了。现在会计是如何成为村长的“钱柜子”的,那么今日的“五大护法”在将来也照旧会依葫芦画瓢成为“自己人”、成为“编外干部”。

    况且,原本或许适合于一村治理的特殊模式,被上级行政机关作为先进经验推广后,到底能不能达到圭叶村的治理效果,还是个问题。我们知道,乡土中国所独具的诸多历史、宗亲乃至族群的深厚渊源是很多原本被理论验证为先进的管理制度在农村徒具形式而无法深入的最主要原因。如何才能确保被推广的“五合公章”制度在每个村落都生根发芽,都符合每一个村域治理的实际情况?在习惯了“发掘典型、整理材料、大范围推广”的工作思路之后,“五合公章”所要遭遇到的恐怕也是以往诸多典型遭遇的境况。

    笔者认为,“五合公章”所体现出来的精神内核只是村级管理过程中责任与压力的技术转嫁,想要真正实现财政民主甚至是基层权力的有效监督,唯一的途径就是对村级财务情况的彻底公开。在小范围的村域治理中,没有了可操作性的忧虑,直接接受村民的监督要比任何一种代议机制都要安全得多、可靠得多。

“五合公章”之于基层民主的制度意义不宜被无限制扩大,至少在找到基层民主的真正症结之前应当更加审慎地看待这个本身并无太多创新的“公章新政”。

                                                (作者为自由评论人)

 

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